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一年一度的APEC領袖峰會，上週日在一種弔詭的氣氛下於秘魯落幕。21國領袖發表的利馬宣言，仍然行禮如儀的宣示推動貿易及投資自由化的決心不變，要用包容性及有品質的成長，對抗保護主義。但大家都心知肚明，自從11月8日川普當選美國總統後，用「不知所措」形容亞太區域經濟自由化的前景，已是委婉的說法。不過對台灣而言，川普就算可怕，也比不上我們自己的保護主義。
APEC氣氛弔詭的原因，在於這個成立了近30年的區域經濟組織存在的價值之一，就是透過合作，推動亞太區域的貿易與投資自由化。在成員國當中，美國無疑是老大的老大，因此川普表明不支持區域性自由化機制，還沒上任就錄影宣布上班第一天就要退出「跨太平洋夥伴協定」（TPP），對APEC來說就像老大忽然講起沒人聽得懂的外星語，到底對APEC、TPP以及經貿自由化有多大影響，沒人說得準；又大家揣測中國、日本是否會接手領航，但其實無論在規模、能力與區域治理經驗上都與美國相差懸殊，就卸妝乳算主觀上有意願取代美國，恐怕一時之間也很難做到。面對「唯一確定就是不確定」的未來， 無怪乎APEC峰會開的很無力。
TPP之所以被稱為下世代FTA，是因為除了數位時代的貿易規範外，更包含強調現代化的行政決定程序，以及政府控制企業的公平競爭規則等過去FTA 少見的義務。這些規則對許多國家而言都有跳躍式改革的壓力，只能用零關稅進入美國市場這種誘因來交換。表面上，美國放棄TPP似乎意味著川普及美國民意並不認為這種安排對美國有利，因為TPP好像只有對網路公司及跨國企業這些在意數位貿易以及法規接軌的公司有利，但這些企業對創造就業卻好像沒太多幫助。今年9月經濟學人雜誌就指出一個有趣的數字：1990年代時，美國三大汽車廠合計年營收2000億美元，並創造出120萬個就業機會；2014年時美國三大網路公司的年營收同樣近2000億美元，但就業機會卻只有13萬，部分說明了川普反TPP的原因。
唯歐盟能挑戰美國「世界立法者」地位
不過仔細解讀，川普並非要放棄這些下世代經貿秩序，只是更為強調要符合「美國優先」原則。TPP的問題，在於需要包容太多國家的差異，也有複雜的經貿利益排列組合得失要一起衡量，最後可能是「求全不求深」，因此川普才想改以利已的TPP內容為基礎，用一對一的雙邊協定來各個擊破，讓對方無法結合他國一起討價還價。也就是說，可能談判方式、協定名稱不同，但TPP的標準及規則並不會隨之冷凍。
另一方面，許多人研判這種情勢給了中國取而代之的空間。這幾年中國原本就已經在APEC積極推動包含21國的「亞太自貿區」（FTAAP），今年峰會宣言的附件Ａ也納入了FTAAP後續的推動步驟及檢討進度的時間表，而中國及日本有意加速「東協加六」（RCEP）談判也不是秘密。但是，川普政府放棄TPP，並不代表其會容忍中國、日本挑戰其規則制訂的領導地位。美國只要技術杯葛，FTAAP就很難成形，而RCEP因為自由化野心較低，即便完成也不會建構起沒有美國的下世代貿易秩序。所以眼前唯一有挑戰美國「世界立法者」地位的能力者，大概只有歐盟，而歐盟與加拿大剛剛簽署的FTA，甚至有若干超越TPP的先進規則。然而歐盟本身也受到保護主義的衝擊，後續會如何出招值得觀察。
對此，預測未來四年亞太經濟整合發展，大約有以下幾種可能情境：
1.美國通知要退出 TPP（實際上因TPP尚未生效，美國要退出應該須取得其他 11國的同意），而國會已經批准的日本不答應，因此尚未生效的TPP就會被冷凍起來，等待復活。
2.美國以TPP內容為基礎，啟動與日本、越南、馬來西亞及紐西蘭的雙邊FTA談判（美國與其他TPP國家均已有FTA）。
3.為給美國回心轉意的壓力並先收割優惠，日本及其他TPP十國略為修正TPP的內容，換個名稱後迅速完成簽署生效。
4.RCEP在2017年完成談判。但中國大陸力推的FTAAP會牛步前進。
5. 已經與韓、星、越簽署FTA的歐盟，會加速推動與東協及亞洲其他國家的FTA，重返亞洲。
TPP對台灣的利益主要在於法規現代化。這是因為台灣雖然貿易與投資遍佈全球，但很多法規制度卻因兩岸問題被迫與世界隔絕太久，沒有機會參與討論、沒有外部改革壓力，因此只會低頭看自己。於是藍綠對抗到快把台灣勒斃，行政決策不看證據隨心所欲，「台灣優先」的保護主義思維到處充斥。所以終於抬起頭來，以TPP標準檢討法規落差時，常出現「原來跟大家在不同世界」的感嘆。簡單的說，這些就算沒有TPP也該繼續的改革，只是借用TPP的名義加快速度而已。況且，TPP的內容並未消失，TPP協定也只是冷凍而已。
鎖定美、日、歐三支箭
在這樣的框架下，台灣參與區域經濟整合的對策也逐漸明朗：就是美、日、歐三支箭。首先是川普當選完全不應影響原本的準備工作；甚至於為了推動美國把台美FTA納入考慮清單，反而需要加速。其次是深化與日本的經貿關係，高標是爭取加入換名上市的TPP 2.0，低標是推動台日FTA作為TPP的替代。第三是推動提升與歐盟的經貿整合程度。
這三支箭都需要持續按TPP標準改革。而令人訝異的是，這三支箭竟然都面對幾乎一樣的難關，就是食安問題：跟美國有牛豬基改，跟日本有福島五縣，跟歐盟也有豬肉油品爭議。這不是巧合，也不意味台灣政府特別替人民把關，而是前述的政治對抗高於一切、保護主義勝於科學證據之台灣優先主義的最佳範例。這種思維不改，新南向政策也不會有結果。
到頭來，川普只是照妖鏡；讓台灣經貿環境越來越險惡的原因，不只是北京打壓，而是這種「台灣優先」的保護主義。我們能否因為川普而看穿自己，還是跟著川普繼續墮落，不能只靠領導登高一呼，更需要大家思維的革命。
※作者為中華經濟硏究院WTO及RTA中心副執行長
【上報徵稿】
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若美國退出TPP？蔡英文：亞洲不會讓單一力量主導
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